Квортер Д.

Изменяющаяся сущность жилищной кооперации в Канаде

Недавние изменения в политике и законодательстве Канады в подходе к вопросам, касающимся нерыночной жилищной системы, позволили расширить возможности малообеспеченных слоев населения в приобретении доступного жилья и заставили всю систему работать более эффективно. Перемены, произошедшие в Онтарио, привели к нивелированию отличий, присущих разным жилищным моделям. Сущность жилищной кооперации, рассматриваемая в качестве наиболее содержательной модели, начинает меняться. В то же время жилищная кооперация сама оказывает влияние на сложившиеся подходы в организации и общую доктрину других нерыночных форм жилья. Учитывая полученные в ходе проведенных исследований результаты и данные экспериментального проекта по работе со сдаваемым в аренду жильем, можно с большой долей вероятности предположить, что происходящие перемены приведут к созданию единой социальной модели жилья в Канаде.

Вступление

Федеральные, местные и муниципальные органы управления Канады самостоятельно и совместно разработали многочисленные направления и программы по строительству и эксплуатации нерыночного жилищного фонда для малообеспеченных слоев населения. Под нерыночным мы подразумеваем жилье, предоставляемое для проживания и за сдачу которого агентство, представляющее интересы домовладельца (правительства, некоммерческой группы, кооператива), получает арендную плату. Когда жильцы принимают решение съехать с квартиры, то никакие операции купли-продажи данных жилых помещений не разрешаются.

За последние 50 лет появились три основные модели нерыночного жилья: государственное, кооперативное и некоммерческое. В результате действий, недавно предпринятых федеральными и местными органами управления и направленных на упрощение различных программ, произошло стирание основных различий между моделями нерыночного жилья, и, как результат, трансформировалась вся система нерыночного жилья. В данной статье приводится подтверждение того, что в свете последних изменений в законодательстве и реформах, касающихся нерыночного жилья, значительные перемены произошли и в жилищной кооперации.[1]Кроме того, жилищная кооперация в свою очередь стала влиять на организационные аспекты других нерыночных жилищных моделей. На данный момент реформы еще не завершились, но уже сейчас наше изучение нерыночных жилищных организаций в Онтарио (Центральная Канада) подтвердило, что смешение административных практик делает жилищную модель кооперации менее специфической в сравнении с другими моделями.

Подтверждением происходящего нивелирования отличий является тот факт, что государственное жилищное законодательство рассматривает все нерыночное жилье как социальное (Онтарио, 20006). Другим примером, свидетельствующим об изменении сущности жилищной кооперации, может служить действующий пилотный проект управления арендным жильем, осуществляемый в рамках проекта государственного городского жилищного фонда. Предметом изучения данного проекта является уникальный в своем роде жилищный кооператив Аткинсона. Изменения, затронувшие правительственную маркировку и жилищный кооператив Аткинсона, подтверждают стирание отличий между государственным и социальным жильем и говорят о появлении единой модели нерыночного жилья в Канаде, называемого социальным. Другими словами, кооперативное и государственное жилье будет иметь много общего помимо того, что оно обслуживает схожие целевые группы потребителей.

В данной работе рассматривается появление переходной модели и изучается, главным образом, ее влияние на жилищную кооперацию. Включая вступление, работа состоит из пяти разделов. Во втором разделе изложена краткая история формирования жилищной политики Канады, при этом особое внимание уделяется развитию нерыночного жилья. В третьем разделе дается картина изменяющейся природы нерыночной жилищной системы. В четвертом разделе приведены пояснения того, как и в каких областях модели нерыночного жилья начинают сливаться. В последнем пятом разделе дан анализ изменений, которые претерпела нерыночная жилищная система. Здесь также приводится описание эксперимента с проектом по преобразованию государственного жилья в кооперативное.

Нерыночное жилье в Канаде.

Согласно работам Деннис и Фиш (1972), Бачер (1993) и Векслер (1996), частный сектор всегда рассматривался в качестве поставщика жилья для людей с разным уровнем дохода. Однако неспособность частного сектора обеспечить доступным жильем малообеспеченные слои населения заставила государство пересмотреть свою роль в создании нерыночного жилого фонда. Такое жилье не может быть куплено или продано (Хулчански, 1990). В Канаде сформировались три основные категории нерыночного жилья - государственное, некоммерческое и кооперативное (Дрейер и Хулчански, 1993). Данные жилищные модели не являются рыночными, и жилье не может быть продано на открытом рынке (Дрейер и Хулчански, 1993). Существенное преимущество нерыночного жилья над рынком жилья частных домовладельцев состоит в том, что размер квартплаты привязан к покрытию издержек по содержанию жилья, то есть жильцы получают качественное жилье за умеренную плату.

Государственное жилье стало первой формой нерыночного жилья. Это был первый шаг на пути решения жилищной проблемы людей с низкими доходами, оказания семьям социальной поддержки (Роуз, 1980). Начало было положено в 1940-х годах, когда на разных правительственных уровнях стала приниматься ответственность за финансирование и осуществление проектов по созданию государственного жилья по всей Канаде (Картер, 1997; Роуз, 1980). Последующие двадцать лет показали успешность малых проектов строительства государственного жилья, в то время как более крупные проекты, реализуемые в Канаде и США, оказались неудачными по причине их громоздкости и чрезмерной дороговизны (Роуз, 1980; Сеуелл, 1994).

В 1960-х годах государственные жильте районы, построенные по всей Северной Америке и известные как городские гетто, стали считаться криминальными из-за большого числа совершаемых здесь преступлений и множества нерешенных социальных проблем малообеспеченных семей (Принс, 1998; Сеуелл, 1994). Как следствие - правительства обоих государств стали менять подход к предоставлению нерыночного жилья (Хеллер, 1969). В 1973 году в Национальный жилищный кодекс Канады была внесена поправка с целью стимулировать развитие других форм нерыночного жилья (Роуз, 1980; Ван Дик, 1995) и ослабить прямое государственное администрирование в области нерыночного жилого фонда (то есть государственного). Словосочетание «социальное жилье» очень быстро вошло в практику употребления и заменило понятие «нерыночное жилье». Возросшая активность жильцов и смешение источников дохода стали отличительными чертами новых жилищных моделей. Главная задача формулировалась следующим образом: выработать у жильцов чувство ответственности перед сообществом за владение жильем и наращивать потенциал доступного жилого фонда. Социальное жилье соединило новые жилищные формы с первыми государственными жилищными программами.

Новые модели нерыночного жилья возникли в форме партнерства между государством и некоммерческими организациями на основе сообществ (Картер, 1997). Под данные партнерские соглашения государство выделяло средства и само принимало участие в разработке различных программ. Некоммерческие организации развивали и регулировали фонд нерыночного жилья (Смит, 1995; Ван Дик, 1995). В послевоенный период в Канаде было построено около 600 тысяч домов и квартир нерыночного фонда, что составило около 5% от общего рынка жилья (Дреиер и Хул-хански, 1993; Хулхански, 1993а; 19936; Статистика Канады, 1999). Около 45% (274 тысячи семей) владельцев нерыночного жилья Канады проживают в Онтарио (Онтарио, 2000а). Практический опыт этой провинции находит применение по всей стране.

Жилищная кооперация

Происходящие перемены положительно сказались на кооперативном движении, и многие кооперативные организации заключили действующее соглашение с правительственными организациями определенного уровня. В соглашении оговариваются финансовая и другие виды ответственности отдельных организаций, условия федерального (если постройки относятся к периоду до 1985 года) или муниципального финансирования. Благодаря партнерскому соглашению стала активно развиваться жилищная кооперация. За последние 30 лет жилищная модель кооперации стала одним из наиболее эффективных способов предоставления доступного жилья малообеспеченным слоям населения. Начиная с 1973 года в Канаде было построено 91,209 единиц жилья, из которых 44,187 (48%) находятся в провинции Онтарио (Кооперативная жилищная организация Канады, 2002).

Для многих кооперативных организаций установление партнерских отношений с правительством и создание новых сообществ было привлекательным с финансовой стороны. Начиная с 1973 года кооперативы стали получать гарантированные низкие ипотечные процентные ставки, предоставляемые жилищным агентством федерального : правительства, жилищной ипотечной - корпорацией Канады (СМНС) (Ван Дик, '- 1995). С 1985 года количество кооперативов удвоилось за счет средств, выделяемых органами правления на местах. В отличие от жилищных кооперативов, финансируемых из федерального бюджета, в данные организации, известные как «провинциальные кооперативы», средства поступали от местных органов правления, одновременно кооперативы получали достаточно жесткие рекомендации по вопросам распределения выделенных фондов. Поскольку финансирование жилищных кооперативов осуществлялось на двух правительственных уровнях, то некоторым кооперативам удавалось получать средства из обоих источников.

Как сказано выше, государство готово гарантировать предоставление средств под различные ипотечные программы. Кроме того, правительство выделило два вида субсидий на строительство жилья по ценам ниже рыночных. Один вид субсидий - ставка, привязанная к уровню дохода (RGI), - предоставляется семьям с низким уровнем дохода, как правило, тем, кто вправе рассчитывать на получение социальной помощи (Смит, 1995). Вторая форма - это субсидия поддержки, позволяющая организациям строить недорогое жилье и рассчитывать на получение годового дохода, покрывающего затраты. Субсидия поддержки также выделялась с цель увеличения капитальных вложений и для покрытия части расходов на развитие. Начиная с 1985 года местные органы правления стали играть более заметную роль в финансировании жилищной кооперации, но при этом сохранился подход предоставления субсидий и более низких ипотечных ставок.

В то время как выполнение финансовых договоров способствовало появлению нерыночного жилья, кооперативное движение рассматривало успешность данной деятельности в качестве своей основной доктрины и исторического подхода к жизни (Купер и Родман, 1992). Кооперативы преуспевают благодаря своим скромным размерам (менее 100 единиц) и способности уживаться с окружением. Большая часть жилых помещений предоставляется семьям с низким достатком (Федерация жилищных кооперативов Торонто, 2002). Жильцами становятся члены кооперативов. Они обладают правом голоса и способны повлиять на принятие решений правлением кооператива, а также через участие в работе комитетов, занимающихся разработкой инструкций и внесением поправок, касающихся сообщества и мест проживания людей. В конечном счете, сообщество заинтересовано в достижении согласия демократическим путем, что в свою очередь отвечает интересам пайщиков.

Кооперативы могут получать доходы из разных источников. Для одной семьи может быть выделена правительственная субсидия, а другой приходится оплачивать жилье по рыночной стоимости. В жилищных кооперативах люди оказываются более защищенными в этих вопросах, то есть они имеют право на проживание в сообществе сколь угодно долго при условии, что они не нарушают установленные сообществом правила и своевременно вносят квартплату. До недавнего времени за соблюдением очередности распределения выделяемого жилья следили кооперативы. Для этого составлялся список очередников на жилье с правом и без права на получение субсидий. Список утверждался правлением кооператива.

Государственное жилье

Модель государственного жилья значительно отличается от модели жилищной кооперации. В государственном жилом секторе Онтарио проживает 84 000 семей. Этот сектор финансируется, управляется и принадлежит правительству либо назначенному им представителю. Единственным источником финансирования является субсидия, привязанная к уровню дохода (RGI), и все средства на развитие сектора выделяются из государственного бюджета4. Однако источники финансирования жилищных проектов зачастую оказываются недостаточными для того, чтобы улучшить жизнь граждан, которые вправе рассчитывать на получение такой помощи (Хаворт и Манзи, 1999).

В отличие от кооперативной модели, размер государственного жилого сектора может зависеть от географического месторасположения. Так, согласно жилищным проектам, количество единиц жилья в северной части Онтарио

не достигает 100, в то время как в Торонто может равняться 2000 единиц. Все жильцы государственного сектора вносят квартплату в зависимости от их уровня благосостояния. Следовательно, здесь не идет речь о нескольких (смешанных) источниках доходов. Очередники на получение государственного жилья вносились в единый список, и вопрос о выделении субсидий для каждой отдельной семьи рассматривался с учетом критерия дохода семьи. Люди, проживающие в государственном секторе, должны придерживаться правил, разработанных менеджерами сектора, зачастую далекими от проблем данного сообщества.

Изменение сущности системы нерыночного жилья

За период с 1940 года система нерыночного жилья сильно изменилась. И хотя многое сохранилось, появились значительные отличия. Во-первых, у жильцов кооперативов есть много инструментов для оказания влияния на решения, принимаемые в их сообществе, в то время как жильцы государственного сектора такой возможности лишены.

Система управления сектором государственного жилья отличается от кооперативной. В первой системе совет директоров представляет государственное агентство, и каждый руководитель назначается государством. Таким образом, совет оказывается зависимым от государства и при этом не несет никаких обязательств перед жильцами. Более того, при таком подходе жильцы лишены возможности оказывать влияние на положение дел и управление процессами в сообществе. Однако в совете директоров в Торонто были выделены два места для представителей жильцов, избираемых многочисленны-, ми арендаторами государственного жилого сектора. Это недавняя практика соответствует процессу стирания граней между разными моделями. Очевидно, что она появилась под влиянием кооперативной модели, оказанным на разработчиков государственного жилья.

Другим ярким отличием служит существование обязательного фонда капитального резерва для кооперативных сообществ. Такой фонд позволяет отдельным сообществам определять порядок распределения средств, хотя местные кооперативы должны придерживаться имеющегося перечня первоочередных направлений деятельности. Фонд формируется из многих источников, включая субсидию поддержки и часть вносимой квартплаты. Благодаря независимому фонду и контролю со стороны членов кооперативам удается содержать свою собственность в хорошем состоянии. Однако в модели государственного жилищного строительства не имеется резервного фонда для финансирования проектов индивидуального жилищного строительства. Фактически общины должны соперничать друг с другом за возможность финансировать инвестиционные проекты. Кроме того, управляющий собственностью и правительство решают, кому отдавать приоритеты.

Несмотря на то, что правительства всегда в значительной степени контролировали ход работы над проектами государственного жилищного строительства, их участие в кооперативном жилищном строительстве было менее навязчивым и ограничивалось финансированием и наблюдением. Например, основная связь между кооперативами и правительством состояла в предоставлении годового финансового отчета, подтверждающего, что все соглашения и обязательства выполнены. В середине 90-х годов влияние неоконсервативной политики привело к тому, что федеральные правительства и органы власти провинций пересмотрели свою роль в некоммерческом жилищном строительстве. Первым значительным изменением в 1993 году был отход федерального правительства от прямого финансирования некоммерческого жилищного строительства и возложение ответственности на провинции (Кэрролл и Джонс, 2000). После выборов 1995 года в Онтарио консервативное правительство заморозило строительство нового некоммерческого жилья, которое первоначально было кооперативным. Кроме того, органы власти провинций провели дальнейшие реформы, которые были направлены на обеспечение более благоприятной рыночной конъюнктуры для застройщиков и землевладельцев, в ожидании, что частный сектор примется за строительство нового доступного жилья. Этого не произошло (Статистика Канады, 2000), но органы власти Онтарио, кроме этого, провели другие изменения.

В 1998 году органы власти провинций приняли закон, в соответствии с которым ответственность за некоммерческое жилищное строительство передается муниципалитетам. Эти изменения были предложены с уверенностью в том, что «...социальным жилищным строительством наилучшим образом руководят местные органы власти, которые лучше других понимают потребности своих общин, и ближе всех находятся от людей, которым они служат» (Онтарио, 2000а, стр. 4). Принятый в 2000 году, этот закон, который известен как Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA), предложил самые широкие и радикальные реформы, которые когда-либо имели место в жилищной политике Канады. Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) эффективно отстранил органы власти провинций от некоммерческого жилищного строительства, передав все обязанности муниципалитетам (Онтарио, 2000а).

Как полагают представители органов власти Онтарио (2000а), цель Закона «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) состоит в том, чтобы сделать систему некоммерческого жилищного строительства более эффективной, развивая и упрощая политику и практику жилищного строительства. Однако Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) изменил соотношения финансирования и структуру отчетности в моделях некоммерческого жилищного строительства. В Законе также имеется положение, которое при определенных условиях предусматривает приватизацию государственной жилищной собственности. Эти изменения были восприняты как основные причины сокращения различий между моделями некоммерческого жилищного строительства.

В январе 2001 года, когда произошла передача полномочий, муниципальные органы власти вынуждены были взять на себя функции федерального правительства и органов власти провинций, которые являлись основными акционерами в некоммерческом жилищном строительстве. Эти изменения означают увеличение эффективности затрат, а также единообразие в системе некоммерческого жилищного строительства (Онтарио, 2000а). Закон «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA) заменил 56 провинциальных и местных органов власти по жилищному строительству на 47 муниципальных корпораций жилищного строительства (LHC), ответственных за управление обществами государственного жилищного строительства. Новые корпорации, являющиеся управляющими органами, ответственными за обслуживание, работают как агентства муниципальных органов власти, которые являются основными акционерами корпорации. Управляющие органы, ответственные за обслуживание, также отвечают за обеспечение других социальных услуг, таких как работа по улучшению быта населения. Во многих случаях эти новые местные корпорации жилищного строительства являются частью отдела социальных услуг, ответственного за общественное благосостояние.

Муниципальные органы власти, осознавшие свою финансовую несостоятельность в сфере некоммерческого жилищного строительства, взяли на себя повышенную ответственность за собственность, финансирование и управление проектами государственного жилищного строительства. Кроме того, впервые финансирование и частичное управление кооперативами являются функцией одного и того же агентства, вовлеченного в руководство государственным жилищным строительством.

Каждая местная корпорация жилищного строительства отвечает за создание и осуществление новой политики и практики в рамках положений Закона «О реформе социального жилищного строительства» (SHRA). Совет директоров, назначенный муниципальными органами власти, контролирует деятельность местных корпораций жилищного строительства, которые одобряют различные приоритеты, влияющие на жизнь отдельных хозяйств, включая кооперативы. Профессиональные управляющие местных корпораций жилищного строительства являются представителями совета директоров в текущей работе над проектами.

В государственном жилищном строительстве права арендаторов внутри организации ограничены. Однако арендаторов все больше вовлекают в структуру управления. Это изменение отражает влияние кооперативного жилищного строительства. Имеются признаки того, что муниципальные органы власти пытаются повысить роль арендаторов в государственном жилищном строительстве и в значительной степени децентрализовать контроль.

Объединение моделей

Чтобы быть экономически состоятельной, система некоммерческого жилищного строительства полагается на правительственное финансирование. Следовательно, каждая организация зависит от правительственной жилищной политики. Как было отмечено ранее, Закон «О реформе социального жилищного строительства» определил условия для каждой организации некоммерческого жилищного строительства, при которых осуществляется финансирование. В противоположность государственному жилищному строительству, развитие и управление кооперативным жилищным строительством можно все же рассматривать как партнерство между правительством и кооперативными группами развития, однако, изменения в законодательстве побуждают жилищные кооперативы адаптироваться к практике, обычно применяемой в управлении проектами государственного жилищного строительства.

Наши исследования показывают, что различия между кооперативным и государственным жилищным строительством начинают исчезать, и происходит объединение моделей в определенных сферах руководства и управления. Объединение моделей включает в себя передачу по контракту другим лицам услуг, которые обычно оказывают наемные работники каждой организации, изменение источников дохода от ведения операций, бюджет капиталовложений, составление централизованного списка очередников, процедуру установления рыночной арендной платы и тенденцию к возрастающему участию в работе постоянных жителей. Каждая из этих проблем будет обсуждена далее.

Передача по контракту услуг

Увеличение затрат, связанных с управлением жилищной собственностью, а также увеличивающаяся потребность в доступном жилье в Онтарио, заставили организации некоммерческого жилищного строительства искать новые способы решения проблемы нестабильного правительственного финансирования. Для уменьшения затрат некоторые услуги, которые обычно выполнялись штатными работниками, были переданы по контракту частному сектору, включая управление собственностью, содержание и техническое обслуживание собственности, а также административные задачи, например, сбор арендной платы.

Передача услуг по контракту является стратегией, которая используется многими кооперативами для уменьшения затрат, связанных с управлением собственностью. До недавних пор модели государственного жилищного строительства широко не использовали передачу по контракту в качестве средства уменьшения затрат. Однако после передачи жилищного строительства муниципалитетам наметился значительный рост числа функций, которые передаются по контракту местными корпорациями жилищного строительства, включая управление собственностью и безопасностью.

Доход от ведения операций и бюджет капиталовложений

Источниками дохода некоммерческого жилищного строительства являются сочетание арендной платы, субсидии, привязанной к уровню дохода, и субсидии на покрытие затрат, связанных с новыми разработками. Кооперативы все еще получают субсидии на покрытие затрат, связанных с новыми разработками, которые обычно действуют совместно с федеральными обязательствами, остающимися в силе до истечения срока действия соглашения. Главное изменение источников дохода состоит в том, что сейчас муниципалитет является основной структурой, финансирующей организации некоммерческого жилищного строительства.

Все некоммерческие организации испытывают недостаток в поддержке капитальных проектов, таких как техническое обслуживание, содержание и реконструкция жилья. Это является основной проблемой, так как многим зданиям уже более 30 лет. Как утверждают представители некоторых кооперативных общин, субсидия, привязанная к уровню дохода, стабильна и используется для сметы текущих расходов, но получение субсидий на покрытие затрат, связанных с новыми разработками, - это большой риск. Когда заканчивается срок действия текущего соглашения, получение субсидии на покрытие затрат, связанных с новыми разработками, для поддержки капитальных проектов, является сомнительным. По выражению сторонников кооперативного жилищного строительства, существует общее мнение, что, так как организации государственного жилищного строительства имеют доступ к центральному фонду для капитальной перестройки и реконструкции, то и кооперативы могут попытаться также получить доступ к такому же источнику для своих капитальных преобразований.

Смысл в том, что останется меньше средств для индивидуальной собственности, которой требуется капитальная реконструкция. Кроме того, если они получат доступ к тем же фондам, что и организации государственного жилищного строительства, а также другие организации некоммерческого жилищного строительства, то кооперативы потеряют контроль над капитальным планированием, так как приоритеты будут определяться политикой центрального фонда. Фактически процесс установки приоритетов для кооперативов жилищного строительства будет таким же, как и в государственном жилищном строительстве.

С передачей некоммерческого жилищного строительства муниципальным органам власти, все организации некоммерческого жилищного строительства вынуждены были приводить в порядок свою практику финансового планирования и отчетности, чтобы продолжать получение финансовой помощи от муниципалитетов. Однако муниципальная база налогообложения не может покрыть увеличивающие затраты системы некоммерческого жилищного строительства. Ограничение капитальных расходов привело к тому, что кооперативы увеличили арендную плату и плату за жилье в не субсидируемых домах и квартирах, чтобы компенсировать недостатки правительственного финансирования.

Централизованный список очередников

В 1996 году органы власти провинций вынесли распоряжение о том, что необходимо установить центральный список очередников, или координируемый список на получение жилья для лиц, которые имеют право на субсидию и жилье в муниципальных домах. Закон «О реформе социального жилищного строительства» формально определил, что каждая местная корпорация жилищного строительства должна установить централизованный список очередников, которые имеют право на субсидию, привязанную к уровню дохода. Это относится ко всем формам некоммерческого жилищного строительства. Все организации некоммерческого жилищного строительства, включая кооперативы, должны иметь доступ к списку и принимать частных лиц из того же самого списка очередников, чтобы продолжать получать субсидию, привязанную к уровню дохода.

Централизованный список сегодня является стандартной практикой в провинции и обычно находится в ведении отдела социальных услуг муниципалитета. Наличие центрального списка не является нововведением для государственного жилищного строительства. Изменилось то, что кооперативы с субсидируемым жильем сегодня должны принимать членов из централизованного списка очередников. В кооперативах, в среднем, соотношение арендаторов, которые получают субсидии на аренду жилья, и тех, кто их не получает, составляет один к одному. После получения кооперативами доступа к централизованному списку очередников ответственность за выбор арендаторов переместилась за пределы жилищной общины. Роль совета директоров в выборе арендаторов становится в основном символической.

После того как все модели некоммерческого жилищного строительства станут все больше полагаться на централизованный список очередников, ослабнет контроль общин над теми, кто станет членами кооператива, и над изменениями в самих общинах. В частности, кооперативы рассматривают вопрос об отказе от будущих субсидий и вместо этого выбирают систему рыночной арендной платы. Однако этот выбор является нереалистическим без учета принципа доступности, на котором основано движение кооперативного жилищного строительства. В течение многих лет в практику проектов государственного жилищного строительства входило получение доступа к централизованному списку нуждающихся в жилье лиц и семей с низким уровнем дохода. Распространенная практика составления централизованного списка очередников аналогична процессу распределения жилья, сложившемуся в других моделях жилищного строительства.

Установление рыночной арендной таты

Как утверждалось ранее, проекты государственного жилищного строительства на 100 % рассчитаны на людей с низкими доходами, поэтому все жители должны иметь право получать субсидию, привязанную к уровню дохода. Таким образом, становится невозможным создать общину арендаторов с разными уровнями дохода. Одним из изменений, произошедшим в государственном жилищном строительстве, было принятие максимальной арендной платы, основанной на эквивалентных единицах рынка. Это означает, что, если доход арендатора жилья через какое-то время увеличится, арендная плата не превысит рыночного уровня. Максимальная арендная плата воспринимается как стратегия сохранения в общине арендаторов жилья с изменяющимися уровнями дохода. Изменение в государственном жилищном строительстве, направленное на объединение арендаторов с разным уровнем доходов, является сдвигом в отношении к этому вопросу правительства и делает государственное жилищное строительство похожим на кооперативы жилищного строительства, которые всегда были общинами, состоящими из членов с различными уровнями доходов. По разным причинам максимальная арендная плата не используется во многих организациях государственного жилищного строительства за пределами Торонто. Эта проблема будет обсуждаться в разделе дискуссий.

Установление максимальной арендной платы в государственном жилищном строительстве основано на ежегодном обзоре арендной платы, который проводится Канадской ипотечной корпорацией жилищного строительства. Эта корпорация рассматривает большой Торонто, включающий все муниципальные районы, которые охватывают гораздо большую территорию, чем непосредственное соседство. В прошлые годы организации некоммерческого жилищного строительства определяли арендную плату, используя для справки соседние районы. Однако наши данные показывают, что, так как имеется большая зависимость от дохода, получаемого от предприятий рынка, кооперативы более широко используют в качестве основы для установления рыночной арендной платы обзор арендной платы, который проводится Канадской ипотечной корпорацией жилищного строительства. Обзор рассматривается как способ оправдания более высокой арендной платы или платы за жилье. По мнению представителя одного из крупных жилищных кооперативов, обзор арендной платы, который проводится Канадской ипотечной корпорацией жилищного строительства, часто рекомендует более завышенный уровень арендной платы, чем они могут себе позволить. Обычно они не используют данный обзор, но их потребность в доходах растет из года в год.

Участие жителей

Участие жителей в принятии решений в различных моделях некоммерческого жилищного строительства может быть представлено, начиная от минимального вовлечения в жилищное строительство и до полного членства в кооперативах. Более высокая степень вовлечения жителей в работу является одной сильных сторон кооперативного жилищного строительства, а также опорой, на которой было основано кооперативное движение. Эта позитивная черта жилищных кооперативов не осталась незамеченной, и за последние десять лет многие местные корпорации жилищного строительства признали преимущества вовлечения жителей в процессы принятия решений. В модели государственного жилищного строительства жители не имеют возможности участвовать в принятии решений, как в кооперативном жилищном строительстве. Это свидетельствует, что вовлечение жителей в решение жилищных проблем признаётся значимым. По словам одного из должностных лиц, занятого в государственном жилищном строительстве, возросшее вовлечение жителей в принятие решений в государственном жилищном строительстве за последние десять лет является признанием того, что такое вовлечение местных жителей - это лучший способ поддержки общин и удовлетворения потребностей жителей. Для жителей государственного жилищного сектора наилучшей гарантией того, что их потребности будут удовлетворены, является участие в любой доступной им деятельности.

Анализ

Закон «О реформе социального жилищного строительства» (Онтарио, 20006) был катализатором, который придал официальный статус всем изменениям, произошедшим в моделях некоммерческого жилищного строительства. Закон положил начало процессу передачи ответственности за жилищное строительство, предусмотрев специальное постановление, в соответствии с которым организации могут продолжать получение финансовой помощи от муниципальных органов власти. Закон основал местные корпорации жилищного строительства для осуществления контроля над различными аспектами системы некоммерческого жилищного строительства, такими как финансирование, бюджетная практика и отбор арендаторов.

Организации некоммерческого жилищного строительства должны были привести в порядок свою практику управления и руководства. Эти изменения привели к значительному сокращению автономии кооперативов. В нескольких случаях изменения коснулись бюджетных ограничений. До выхода Закона «О реформе социального жилищного строительства» (Онтарио, 20006) кооперативы пользовались гораздо большей самостоятельностью от правительства при отборе арендаторов и капитальном планировании. В результате передачи ответственности за жилищное строительство муниципалитетам, кооперативные организации, как и организации государственного жилищного строительства, должны теперь отчитываться перед местной корпорацией жилищного строительства. В сущности, эта новая структура отчетности привела к фундаментальным изменениям в философии и автономии кооперативов.

Несмотря на изменения в законодательстве и политике, жилищные кооперативы все же сохраняют свою индивидуальность в таких сферах, как контроль платы за жилье в не субсидируемых домах; контроль исполнения своих собственных постановлений; свобода выбора административной практики, такой как наем персонала, капитальное планирование. Однако имеются две сферы, где происходит изменение кооперативной модели в сторону государственного жилищного строительства.

Первая сфера изменения - это финансирование. К финансированию относятся субсидии, привязанные к уровню дохода для арендаторов жилья с низким уровнем дохода, и субсидии на реконструкцию и капитальный ремонт. В настоящее время большая часть федеральных и провинциальных кооперативов, в соответствии с существующими ранее договорами, гарантируют выплату субсидий на реконструкцию. Однако по истечении срока действия договора, из-за ограниченных фондов на муниципальном уровне кооперативы должны будут прибегнуть к тому же источнику финансирования, что и три другие модели жилищного строительства, не имеющие собственного капитала.

Вторая сфера изменений касается отбора семей с низкими доходами. В прошлом кооперативы самостоятельно решали, кого именно рассматривать в качестве потенциальных членов. Теперь, однако, ожидается, что жилищно - строительные кооперативы будут использовать те же централизованные списки отобранных жильцов-претендентов, что и другие организации, согласно процедуре, определенной Законом «О реформировании строительства в социальной сфере», и сочетающей в себе несколько моделей. Подобно государственным строительным организациям, кооперативы должны теперь принимать претендентов на получение жилья из тех же централизованных списков. Акцент, поставленный на централизованные списки, ожидающих жилье претендентов по принципу уровень оплаты за жилье - доходы семьи, отчетливо показывает, что кооперативы уже не участвуют в отборе претендентов на получение жилья, и что является очень важным для сохранения кооперативами индивидуальности. Тем не менее, не смотря на сходство в двух сферах, кооперативы сохранили свою индивидуальность в сфере рыночных механизмов оплаты за жилье и методах управления.

Существует еще две сферы, в которых наблюдается совпадение практических методик, применяемых в государственных строительных организациях и кооперативных. Первая заключается в росте предоставляемых услуг. В то время как услуги предоставляются согласно единому стандарту, процессы принятия окончательного решения и привлечения участников строительства различаются. В строительстве, когда государство выступает в качестве распорядителя, в процессе составления до- g говора на проведение строительных работ участвуют только распорядитель и подрядчик в лице совета директоров местной строительной корпорации. Никакие будущие жильцы в этом участия не принимают. Компании могут быть привлечены и к предоставлению услуг, которые не являются приоритетными для населения, например, обслуживание мусорных контейнеров в местах, часто посещаемых детьми. В жилищно-строительных кооперативах процесс принятия решений существенно отличается, так как в их совет директоров входят и будущие жители возводимого жилья, это означает то, что принимаемые решения мотивированы интересами населения, а не экономией финансовых средств.

Четвертая сфера изменений заключается в создании новых стандартов отчетности, определенных Законом «О реформировании строительства в социальной сфере». Новые стандарты бухгалтерской отчетности создают предвкушение того, что в скором времени любая негосударственная строительная организация (в независимости от типа) будет местной строительной корпорацией, подчиняясь ее директивам и планам. Другими словами, законодательство переместило функции контроля с отдельных жилищно-строительных организаций, наделив ими местные строительные корпорации. Некоторые вариации подобной модели государственного строительства и раньше существовали, теперь, однако, с принятием Закона «О реформировании строительства в социальной сфере», подобная модель предполагается и для кооперативов. Таким образом, муниципальное законодательство направлено на перемещение некоммерческого жилищного строительства в сторону государственного.

Итак, последние четыре сферы перемен подразумевают смещение кооперативного жилищного строительства в направлении государственного. Тем не менее имеются свидетельства того, что государственное строительство движется в сторону кооперативного в двух сферах: во-первых, в установлении предельного уровня оплаты за жилье, во-вторых, в увеличении доли участия со стороны претендентов на жилье, а также консалтинге. Установление предельного уровня оплаты за жилье, который был выше уровня социальной помощи, началось в качестве пилотного проекта в 1992 году в Метро Торонто с целью более расширенного подхода к претендентам на жилье с точки зрения их доходов. Подобный подход является противоречивым. Некоторые государственные строительные организации считают, что семьи должны покидать социальное жилье, как только они смогут заплатить за коммерческое. Один из чиновников заявил: «Мы занимаемся бизнесом в сфере жилищного строительства, а не благотворительностью. Мы не располагаем достаточным количеством жилой площади для всех претендентов, поэтому необходимо содействовать перемещению семей, способных платить за жилье в полной мере».

Несмотря на нехватку жилых площадей, некоторые государственные жилищно-строительные организации установили предельный уровень оплаты за жилье, с целью удержания у себя лиц с более высокими доходами, и таким образом создать ситуацию, когда среди жильцов есть люди с разным уровнем дохода, что часто встречается в жилищно-строительных кооперативах.

Вторая сфера, в которой государственное строительство сближается с кооперативным, - это участие будущих жильцов и их консалтинг. Консалтинг будущих жильцов по приоритетам вложения средств имеет сходства с кооперативами, но сам процесс лишь консультативный. Более того, так как бюджет государственного строительства жилья является централизованным, решения принимаются по всей системе жилищного строительства, а не отдельной группе граждан. Консалтинг предполагает участие будущих жителей в решении вопросов по всей системе, и в этом смысле наблюдается движение в сторону кооперативной модели, однако, в отличие от кооперативов, будущие жильцы в государственном жилищном строительстве не могут принимать решения по своему округу.

Есть много признаков того, что, основываясь на экспериментальных программах в Торонто, правительство намеревается увеличить долю участия будущих жильцов в сфере государственного строительства, и таким образом приблизить данную модель еще ближе к некоммерческой. Во-первых, в Муниципальной Строительной Корпорации Метро Торонто, будущие жильцы избирают двоих своих представителей в совет директоров. Располагающая 60 000 квартирами Муниципальная Строительная Корпорация Метро Торонто является крупнейшей в Канаде и одной из крупнейших в Северной Америке (2003).

Второй эксперимент касается бюджетного планирования процесса, в котором будущие жильцы уже участвую в определении приоритетов вложения капитала по всем проектам государственного строительства жилья. Третий эксперимент, еще более смелый, пред-

полагает переход проекта строительства государственного жилья к модели жилищно-строительного кооператива, управляемого будущими жильцами.

Эксперимент Аткинсона в сфере жилищно-строительной кооперации

Примерно 10 лет назад жители Метро Торонто с низкими доходами заявили, что выступают за больший контроль за процессом принятия решения посредством перехода к модели жилищно-строительного кооператива. Строительный кооператив Аткинсона (бывший Александра Парк) отличается от других жилищно-строительных кооперативов тем, что он остается в государственном секторе, жильцы получают субсидии, а полномочия управленцев еще более урезаны по сравнению с обычными строительными кооперативами. Будущие жильцы избирают свою группу представителей в совет директоров, что является существенным отличием от государственных проектов строительства жилья, где совет директоров корпорации единолично принимает решения на всех этапах.

Эксперимент Аткинсона вписывается в общую глобальную тенденцию усиления контроля будущих жильцов за процессом строительства собственного жилья в рамках государственной программы строительства жилья. В Великобритании (Бест, 1996; Хэг, 1990), в США (Департамент жилищного строительства и развития урбанизации, 1999; Эпп, 1996), а также в Австралии (Дарси, 1999) подобные программы были направлены на усиление чувства общности. Большинство программ были сконцентрированы на постепенном переходе от государственного строительства жилья к жилищно-строительным кооперативам с ограниченным равенством его членов (Мичели, Сазана, Сир-мана, 1998; Рое, 1995), в то время как остальные попытались начать реформирование в сторону создания корпораций, управляемых претендентами на жилье (Хагман и Сотири, 2001; Коэбель и Кавел, 1995) или продавать жилье нуждающимся напрямую (Балтии, Исаак, Роден, 1998).

Эксперимент Аткинсона представляет собой переход от строительства государственного жилья к некоммерческим моделям его строительства. При условии осуществления дополнительных изменений в сфере управления кооперативами разница между моделями может оказаться едва заметной. Проект Аткинсона остается уникальным в Канаде, тем не менее он находится под пристальным вниманием, так как уже появились данные о том, что власти Онтарио высказали желание внедрить подобный проект более расширено. Таким образом, между различными некоммерческими моделями жилищного строительства останется минимальная разница.

Есть ли необходимость копировать эксперимент Аткинсона в других проектах по строительству государственного жилья? Смешанная модель продолжает действовать: правительство еще более жестко регулирует финансовую составляющую коммерческих строительных организаций, таким образом ограничивая свободу в принятии решений, происходит урезание бюджетов, что ведет к сокращению работ и количества руководящих должностей; разница между доходами членов кооператива сокращается, в то время как в государственном строительстве разница между доходами претендентов только увеличивается; консалтинг будущих жильцов становится нормой для государственного строительства, а внешний контроль сокращает участие в принятии решений в кооперативной модели строительства.

За исключением консалтинга будущих жильцов в государственном строительстве, остальные реформы могут быть отнесены к неоконсервативным, направленным на сокращение управленческих должностей и спектра услуг, уменьшение участия государства, сосредоточение расходов только на самых нуждающихся слоях общества, отказе от более универсальных программ. Хотя консалтинг будущих жильцов может рассматриваться в контексте традиций в области человеческих ресурсов (Найтингейл, 1982), действительность показывает, что широкая реализация программы Аткинсона сократит ее собственные издержки. Согласно одному из источников сообщается, что «правительство единовременно может сэкономить около 15% административных расходов, перейдя к кооперативной модели строительства». Другими словами, даже если и трактовать данный эксперимент как часть традиций, отстаивающих права будущих жильцов, нельзя не упомянуть о его эффективной составляющей, ассоциируемой с более компактными и эффективными органами управления. Хотя смешанная модель, присутствующая в некоммерческой системе жилищного строительства в Онтарио, имеет некоторые противоречивые свойства, тем не менее данная модель уже действует и есть все шансы, что соответствующая тенденция продолжится.

Примечания

1. Авторы выражают признательность Фонду Каханофф, а также Совету Канады по Социальным и Гуманитарным Исследованиям (номер файла 842-2000-001) за помощь в проведении исследования.

2. Все ссылки на кооперативы в данной работе подразумевают коммерческие кооперативы.

3. До 1985 года был образован целый ряд кооперативов, которые имеют различные действующие в настоящий момент соглашения с федеральными властями, а также властями провинций.

4. Многие из ранее созданных жилищно-строительных проектов продолжают получать субсидии от провинций, либо изначально основаны на участии федеральных властей в финансировании. Субсидии используются, прежде всего, в ипотечном кредитовании.

[1] Journal of Co-operative Studies. – 2003. – Vol. 36. №2 (№ 108). – Р. 94.